Der Beitrag des Europäischen Gerichtshofs zur Integration

1. Einleitung

Es ist eine Tatsache, dass der Gerichtshof der Europäischen Union bei der Frage der europäischen Integration eine zentrale Rolle beansprucht und sich eher gegen den Vorwurf wehren muss, diese Rolle sehr ernst genommen und extensiv ausgebaut zu haben. Vom Gerichtshof als "Motor der Integration" ist die Rede, wenn man eine mäßige und eher zurückhaltende Kritik üben will, der Aufruf, den Europäischen Gerichtshof "zu stoppen" aus dem Mund beziehungsweise aus der Hand eines Vorgängers unseres Jubilars klingt schon weitaus polemischer.¹ Nun werden Sie von mir gewiss nicht erwarten, mich in die Schar der Kritiker der Integrationsjudikatur des Europäischen Gerichtshofs einzureihen und einzustimmen. Aber auch die undankbare Aufgabe der Verteidigung der gesamten Rechtsprechung gegen jede Rüge will ich nicht übernehmen, sondern im Folgenden versuchen, die wichtigsten Etappen dieser Rechtsprechung im Hinblick auf ihre Bedeutung für den Integrationsprozess darzustellen. Der Versuch ist nicht ganz unproblematisch, weil man bei jeder Auswahl notwendigerweise persönliche Akzente setzt. Doch muss ich dieses Risiko auf mich nehmen, wenn eine judikative Tätigkeit von über 65 Jahren in einem kurzen Beitrag ausgewertet werden soll.

Bevor ich allerdings zu meiner Analyse schreite, möchte ich noch daran erinnern, dass eigentlich die gesamte Judikatur des Europäischen Gerichtshofs auf das Integrationsprojekt direkt oder indirekt Einfluss nimmt, insofern diese Integration dem Recht verpflichtet ist und die europäische Gemeinschaft eben als Rechtsgemeinschaft begreift.² Die Grundlage des einzigartigen europäischen Integrationsmodells ist das Recht, dieses Recht regelt die Gründung, Vertiefung und Erweiterung der Europäischen Union, genauso wie der Austritt aus der Union einem rechtlich geordneten Verfahren unterliegt, wie wir angesichts des anstehenden Brexit schmerzlich erleben.³ Vor diesem Hintergrund wird eher bestätigt, dass es nicht möglich ist, die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in einen integrationsfreundlichen und einen integrationsneutralen oder sogar integrationsfremden Teil zu trennen. Integrationsbezogen sind die meisten Entscheidungen des Luxemburger Gerichtshofs, was allerdings nicht ausschließt, sich lediglich auf die Highlights dieser Judikatur zu beschränken.

2. Die Grundfreiheiten

An erster Stelle der für die europäische Integration relevanten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs steht zweifellos die Entwicklung der traditionellen Grundfreiheiten der Verträge zu vollen subjektiven Rechten des Unionsbürgers - Hans Peter Ipsen würde sagen: des Marktbürgers.⁴ Auf der soliden Basis der frühen und grundlegenden Urteile zum Vorrang und zur unmittelbaren Wirkung des Gemeinschafts- beziehungsweise Unionsrechts ist der Gerichtshof dazu übergegangen, aus den vier Grundfreiheiten - nämlich: den freien Warenverkehr, die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, das Niederlassungsrecht, den freien Dienstleistungsverkehr sowie den freien Kapital- und Zahlungsverkehr - allmählich echte Grundrechte abzuleiten.⁵

2.1 Ursprünglich: Zielbestimmungen

Es trifft zu, dass in der Anfangsphase der europäischen Integration die Grundfreiheiten als einfache Zielbestimmungen formuliert waren, zu deren Verwirklichung die Verträge gesetzliche Regelungen, Programme und andere Maßnahmen vorsahen, die von den Gemeinschaftsorganen erlassen werden sollten. In diesem Sinn wurden die Grundfreiheiten ursprünglich nicht als voll ausgebildete subjektive Rechte, sondern als Gestaltungsaufgaben für den Gemeinschaftsgesetzgeber formuliert. Angesichts der in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten vorhandenen vielfältigen Hindernisse, die protektionistischer Natur waren und der Verwirklichung der Grundfreiheiten entgegenstanden, erschien es nicht realistisch, diese sogleich als unmittelbar geltendes und ohne längere Übergangszeiten durchzusetzendes Recht zu verankern.⁶

2.2 Unmittelbare Anwendung

Allerdings war als Ende der Übergangsfristen für die Einrichtung des Gemeinsamen Marktes - und damit auch für die Umsetzung der Grundfreiheiten - der 31. Dezember 1969 angegeben. Es ist der nutzlose Ablauf dieser Frist, der den Europäischen Gerichtshof veranlasst hat, die Grundfreiheiten als unmittelbar anwendbares Recht zu behandeln, auf das sich der Einzelne vor den mitgliedstaatlichen Behörden und Gerichten seitdem berufen konnte.⁷ Diese besondere Konstellation sollte zur Kenntnis nehmen, wer dem Gerichtshof in dieser Frage Aktionismus und Missachtung des gesetzgeberischen Willens vorwirft: Der Europäische Gerichtshof hat begonnen, den Grundfreiheiten den Status voller subjektiver Rechte der Unionsbürger zuzuerkennen, nachdem die zu ihrer Verwirklichung vertraglich vorgesehenen Übergangszeiten verstrichen waren, ohne den erwünschten Erfolg herbeizuführen.

2.3 Beschränkungsverbote

Die so gewonnene unmittelbare Anwendbarkeit wurde durch die Tendenz ergänzt, die Grundfreiheiten, auch soweit sie als bloße Diskriminierungsverbote angelegt waren, zusätzlich als Beschränkungsverbote zu verstehen. Während nämlich Diskriminierungsverbote die im Bestimmungsland anzutreffenden Behinderungen im Visier haben und den ungehinderten Zugang zu den Inlandsmärkten gewährleisten wollen, gehen Beschränkungsverbote vom Grundsatz aus, dass Waren und Dienstleistungen, die in einem Mitgliedstaat auf rechtmäßige Weise in Verkehr gebracht oder erbracht werden, damit im gesamten Binnenmarkt verkehrsfähig sind.⁸ Mit diesen beiden Eigenschaften gewappnet, fangen die Grundfreiheiten an, ihre volle Wirkung auszuüben und werden zu echten subjektiven Rechten auf ungehinderte Teilnahme am grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr.

2.4 Die Grundfreiheiten in der Praxis

Durch die Verbindung der unmittelbaren Anwendbarkeit mit dem Verständnis als Beschränkungsverbote wurden die Grundfreiheiten zu höchst wirksamen Mitteln für die von den Gründungsverträgen bezweckte Marktöffnung und haben eine echte Liberalisierungswelle in ganz verschiedenen Bereichen ausgelöst. Zum Beispiel wurde bei der gegenseitigen Anerkennung von Berufsqualifikationen die berufliche Mobilität gerade unter Heranziehung der Grundfreiheiten erheblich erleichtert. Weiter gilt im Bereich der medizinischen Dienstleistungen, dass ambulante Leistungen, die in anderen Mitgliedstaaten erbracht werden, von den Sozialversicherungssystemen des Heimatlandes erstattet werden müssen, freilich nur in dem Umfang, in dem dieselben Leistungen im Heimatstaat erstattungsfähig wären. Schließlich haben die Grundfreiheiten auch bei den direkten Steuern wachsende Bedeutung erlangt, das heißt auf einem Gebiet, das zur Domäne der Mitgliedstaaten gehört, die gleichwohl Einschränkungen ihrer Gestaltungsmacht erleiden und Belastungen ihrer Haushalte hinnehmen müssen, wenn Grundfreiheiten auf dem Spiel stehen.⁹

2.5 Risiken für die Grundfreiheiten

Daher ist es nicht übertrieben zu behaupten, dass der derzeitige Stand der europäischen Integration ohne die Grundfreiheiten in der soeben geschilderten Auslegung und Anwendung nicht denkbar wäre. Wer aber glaubt, dass die so aufgewerteten Grundfreiheiten sich endgültig durchgesetzt hätten und über alle Zweifel erhaben seien, übersieht die im Vorfeld des sogenannten Brexit geführten folgenschweren Verhandlungen, die zu der höchst grundfreiheitsrelevanten Entscheidung des Europäischen Rates vom Februar 2016 geführt haben.¹⁰ Hier stand vor allem die Freizügigkeit der Unionsbürger auf dem Spiel. Die Staats- und Regierungschefs der EU-Staaten haben sich bereit gezeigt, den Wünschen der Briten nach weitreichenden temporären und materiellen Ausnahmen, Derogationen und Einschränkungen insbesondere bei der Freizügigkeit entgegenzukommen - und sich dabei nicht eindeutig zu der Frage geäußert, ob diese nicht nur dem Vereinigten Königreich, sondern wohl allen Mitgliedstaaten eröffneten Optionen im Bereich der Grundfreiheiten ohne Vertragsänderung hätten versprochen werden dürfen. Dass nach dem negativen Ausgang des Referendums über den Brexit dieser Beschluss des Europäischen Rates außer Kraft getreten und daher obsolet ist,¹¹ ändert nichts daran, dass die Mitgliedstaaten auf der höchsten politischen Ebene und in ihrer Eigenschaft als "Herren der Verträge" nicht gezögert haben, an Rechtspositionen zu rütteln, die zum harten Kern des Binnenmarktes gehören und seit Langem als revisionsfest gelten.

3. Unionsbürgerschaft und Diskriminierungsverbote

Der nächste Block integrationsfördernder Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs bezieht sich auf die verschiedenen Facetten der Unionsbürgerschaft und der Diskriminierungsverbote. Obgleich nicht identisch, können diese beiden Aspekte gemeinsam behandelt werden, weil sie mehrere Berührungspunkte aufweisen, insofern ein wirklicher Binnenmarkt die Mitgliedstaaten anhält, die Unionsbürger im Vergleich zu den eigenen Staatsangehörigen nicht zu diskriminieren, sondern weitestgehend gleich zu behandeln.

3.1 Abhängigkeit der Unionsbürgerschaft von der Staatsangehörigkeit in einem Mitgliedstaat

Die Unionsbürgerschaft hat seit ihrer primärrechtlichen Verankerung im Vertrag von Maastricht wichtige Erfolge verbuchen können. Insbesondere hat der Europäische Gerichtshof der Unionsbürgerschaft eine Statusfunktion verliehen und betont, dass "der Unionsbürgerstatus dazu bestimmt ist, der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu sein, der es denjenigen unter ihnen, die sich in der gleichen Situation befinden, erlaubt, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit die gleiche rechtliche Behandlung zu genießen".¹²

3.2 Der Mehrwert der Unionsbürgerschaft gegenüber der Staatsangehörigkeit

Seit ihrer Einführung ist die Unionsbürgerschaft an die Staatsangehörigkeit in den Mitgliedstaaten gebunden, insofern vertraglich vorgeschrieben wird, dass "Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt" (Artikel 20 Absatz 1 Satz 2 AEUV). Die damit statuierte Abhängigkeit der Unionsbürgerschaft von der nationalen Staatsangehörigkeit hat der Gerichtshof respektiert und die These vertreten, dass der Erwerb oder der Verlust der Staatsangehörigkeit zugleich den Erwerb oder den Verlust der sich aus der Unionsbürgerschaft ergebenden Rechte mit sich bringt. Während aber der Erwerb der Staatsangehörigkeit im weiten Ermessen der Mitgliedstaaten liegt, können die Dinge bei deren Verlust anders liegen, wenn zum Beispiel die an sich berechtigte Rücknahme einer Einbürgerung den Betroffenen in die Staatenlosigkeit zu schicken droht.¹³ Dass mit der Rücknahme der Einbürgerung die mit der Unionsbürgerschaft verbundenen Rechtspositionen verloren gehen, sollte bei der Ausübung der mitgliedstaatlichen Zuständigkeit mitberücksichtigt werden. Die Sorge, dass die mit der Unionsbürgerschaft verbundenen Rechte nicht gegenstandslos werden, liegt auch einer anderen Rechtsprechung zugrunde, die den aus Drittstaaten stammenden Eltern minderjähriger Unionsbürger unter bestimmten Bedingungen das Recht auf Aufenthalt und eine Arbeitserlaubnis zubilligt.¹⁴ Das gilt insbesondere, wenn die Kinder sonst gezwungen wären, das Gebiet der EU mit ihren Eltern zu verlassen und damit de facto auf die Rechte zu verzichten, die sie aus ihrem Unionsbürgerstatus ziehen. Wir haben es also mit einem aus der Unionsbürgerschaft der Kinder abgeleiteten Aufenthaltsrecht von Drittstaatsangehörigen (nämlich den sorgeberechtigten Eltern) zu tun, das im Mittelpunkt mehrerer Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs liegt.

3.3 Die unionsrechtlichen Diskriminierungsverbote

Wenden wir uns den unionsrechtlichen Diskriminierungsverboten zu, so fällt sofort auf, dass sie eine kontinuierliche Erweiterung erleben und an mehreren Stellen des Primär- wie des Sekundärrechts niedergelegt werden.¹⁵ Nimmt man hinzu, dass der Europäische Gerichtshof einige der in den einschlägigen Bestimmungen aufgeführten Unterscheidungsmerkmale schon vor dem Inkrafttreten des Lissaboner Vertrags einschließlich der Grundrechtecharta für verboten gehalten hat, obwohl sie von den sekundärrechtlichen Vorschriften provisorisch toleriert wurden, weil der Gerichtshof in ihnen allgemeine Grundsätze des Unionsrechts im Rang von Grundrechten erblickt hat, dann wird die ganze Tragweite der unionsrechtlichen Diskriminierungsverbote sichtbar. Das Stichwort liefert hier die berühmte "Mangold"-Entscheidung.¹⁶ Sie hat dem Europäischen Gerichtshof massive Kritik gebracht, die freilich auch wegen ihrer übertriebenen Form ohne nennenswerte Resonanz geblieben ist.¹⁷ Auf den Gerichtshof geht auch die subtile Unterscheidung zwischen unmittelbaren und mittelbaren Diskriminierungen zurück, die inzwischen zum gefestigten Instrumentarium des Unionsrechts gehört.¹⁸

3.4 Die verbotenen Unterscheidungsmerkmale

Bei näherer Betrachtung der verbotenen Unterscheidungsmerkmale kann man zwei Gruppen unterscheiden.¹⁹ Zunächst sind in der Union Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit ganz allgemein zu bekämpfen und zu beseitigen, weil ein Raum ohne Binnengrenzen gleiche Rechte für alle Unionsbürger anstrebt und damit den sogenannten Fremdenstatus weitgehend überwinden will. Das in Artikel 18 AEUV niedergelegte Verbot von Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit hat die Funktion eines unmittelbar anwendbaren subjektiven Rechts, stellt aber daneben ein Strukturprinzip der Union dar und wird als "Leitmotiv des Vertrags" bezeichnet.²⁰ Der sachliche Anwendungsbereich des Diskriminierungsverbots ist weit, weil es nach der klassischen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs genügt, dass für seine Anwendung eine unionsrechtlich geregelte Situation beziehungsweise ein Sachverhalt mit Bezug zum Unionsrecht vorliegt. Dabei werden die Anforderungen zunehmend weicher, insoweit auch nur mittelbare Auswirkungen auf den innergemeinschaftsrechtlichen Austausch von Gütern und Dienstleistungen ausreichen, damit das Diskriminierungsverbot durchgreift.²¹

Die zweite Gruppe unionsrechtlicher Diskriminierungsverbote nimmt Bezug auf besondere Unterscheidungsmerkmale, die ausdrücklich verpönt werden, nämlich das Geschlecht, die Rasse, die Hautfarbe, die ethnische oder soziale Herkunft, die genetischen Eigenschaften, die Sprache, die Religion oder die Weltanschauung, die politische oder sonstige Anschauung, die Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, das Vermögen, die Geburt, eine Behinderung, das Alter und die sexuelle Ausrichtung.²² Das ist eine ganze Menge und richtet sich zuallererst an die Organe der Union und die Mitgliedstaaten. Die große Frage ist, ob die verbotenen Unterscheidungsmerkmale auch für Privatverhältnisse von Bedeutung sind, oder anders formuliert, ob Private beim Abschluss und bei der inhaltlichen Ausgestaltung von Verträgen ihre Vertragspartner diskriminieren dürfen. Kann ich beispielsweise bei der Vermietung meiner Wohnung oder bei der Einstellung von Arbeitskräften allgemein Ausländer, Farbige, Muslime, Homosexuelle, Mitglieder mir unbeliebter politischer Parteien, sehr junge oder sehr alte Leute ganz ausschließen oder, wenn ich sie nicht ausschließen darf, zumindest Sondervereinbarungen treffen, die auf diese Eigenschaften Rücksicht nehmen?

3.5 Diskriminierungsverbote in privaten Rechtsbeziehungen: Der Beitrag des Unionsrechts

In den Stellungnahmen der deutschen Rechtslehre zur Frage der Geltung der unionsrechtlichen Diskriminierungsverbote in privaten Rechtsbeziehungen behält - mit Rücksicht auf die grundrechtliche Verankerung dieser Diskriminierungsverbote - die klassische Doktrin der mittelbaren Drittwirkung von Grundrechten die Oberhand.²³ Sie wurde Mitte der 1950er-Jahre entworfen und hat gleich danach Eingang in die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gefunden. Kürzlich wurde in einem Beschluss des Ersten Senats bekräftigt, dass die Grundrechte des Grundgesetzes in Streitigkeiten unter Privaten nur im Weg der mittelbaren Drittwirkung Wirksamkeit entfalten können.²⁴ Mittelbare Drittwirkung bedeutet dabei, dass die Grundrechte von den Fachgerichten über die Generalklauseln und die unbestimmten Rechtsbegriffe des Zivilrechts zur Geltung zu bringen sind, weil sie verfassungsrechtliche Wertentscheidungen verkörpern und als "Richtlinien" in das Zivilrecht einstrahlen.²⁵

In Ausführung dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehen die Kommentatoren der einschlägigen Artikel der Grundrechtecharta meistens davon aus, dass die dort aufgeführten Diskriminierungsverbote keine unmittelbare Drittwirkung entfalten, was letztlich heißt, dass sie lediglich über die Generalklauseln des Privatrechts berücksichtigt werden können. So wird allerdings nicht ausreichend zur Kenntnis genommen, dass für eine Reihe privatrechtlicher Beziehungen eine Direktwirkung der Diskriminierungsverbote unionsrechtlich vorgeschrieben ist. Das war traditionell der Fall für die Gleichbehandlung von Männern und Frauen, die sowohl auf der Ebene des EG-Vertrags als auch durch mehrere aufeinander folgende Richtlinien anerkannt wurde und den Regelungsgegenstand eines spezifischen Artikels der Grundrechtecharta bildet. Später sind zwei schon lange umgesetzte Richtlinien aus dem Jahr 2000 hinzugekommen, die alle vorhin erwähnten und in der Grundrechtecharta aufgezählten Unterscheidungsmerkmale, das heißt von der Rasse bis zum Mindest- beziehungsweise Höchstalter, im Rahmen von Beschäftigung und Beruf verbieten und damit einen großen Teil privatrechtlicher Beziehungen diskriminierungsfrei gestalten.

Alle diese Aktivitäten des europäischen Gesetzgebers sind in Deutschland vielfach auf Skepsis gestoßen, und zwar sowohl bei Zivil- als auch bei Öffentlichrechtlern.²⁶ Den Anlass dazu hat vielfach das Allgemeine Gleichstellungsgesetz von 2006 gegeben, das zwar zur Umsetzung der vorhin erwähnten EG-Richtlinien ergangen ist, aber in manchen Punkten über die Vorgaben des Unionsrechts hinausgehen soll.²⁷ Naturgemäß spielen in der am Anfang dieses Jahrtausends leidenschaftlich geführten Debatte verfassungsrechtliche Argumente die Hauptrolle, weil die Kritiker in der Erweiterung des Anwendungsbereichs der Diskriminierungsverbote durch die Einbeziehung privater Rechtsverhältnisse einen schweren - wenn nicht unzulässigen - Eingriff in die mit Verfassungsrang garantierte Privatautonomie erblicken. Was vermag aber das verfassungsrechtliche Geschütz gegen das mit Vorrang ausgestattete europäische Antidiskriminierungskonzept auszurichten? Man kann der deutschen Doktrin nicht vorwerfen, das Problem nicht erkannt oder nicht genügend vertieft zu haben. Im Gegenteil sind Zahl und Gründlichkeit der diesbezüglichen Stellungnahmen wie gewohnt imponierend. Gleichwohl bleiben viele unter ihnen tradierten Modellen verhaftet und wollen die unionsrechtliche Entwicklung nationalen Standards unterwerfen.

3.6 Drittwirkungslehre und Direktwirkung von Richtlinien

Was die deutsche Rechtslehre in diesem Zusammenhang vor allem unterlässt, ist, die Drittwirkungslehre in Verbindung zu setzen zur Frage der Direktwirkung von Richtlinien, die als Bestandteile des Unionsrechts gegenüber dem mitgliedstaatlichen Recht Vorrang genießen, spätestens nach ihrer Umsetzung in nationales Recht auch Privatpersonen unmittelbar berechtigen und verpflichten und damit die Drittwirkungsproblematik eigentlich überholen. Auf diese Weise kommt den in den einschlägigen Artikeln der Grundrechtecharta niedergelegten Diskriminierungsverboten für wichtige Lebensbereiche faktisch unmittelbare Wirkung zu - wenn auch über den Umweg und in den Grenzen der spezifischen Antidiskriminierungsrichtlinien.

Damit muss das gesamte Arbeits- und Berufsleben diskriminierungsfrei bleiben, sodass die vorhin gestellte Frage zur Möglichkeit einer Nichteinstellung von Arbeitskräften auf der Basis eigener Vorstellungen des Arbeitsgebers über Herkunft, Rasse, Religion, politische Überzeugungen der Bewerber mit einem "Nein" zu beantworten ist. Nicht ähnlich eindeutig ist das Schicksal des anderen Beispiels mit der Wohnungsvermietung, obwohl man - wie ich meine: sehr wahrscheinlich - zum gleichen Ergebnis gelangen wird. Im Hinblick auf den sozialen Fortschritt in unserer offenen Gesellschaft und unter Einbeziehung der unionsrechtlichen Dimension sind nämlich selbst bei Aufrechterhaltung des Instruments der mittelbaren Drittwirkung Differenzierungen nach Abstammung, Farbe, Sprache, Religion, politischer Anschauung und so weiter heute nicht zu tolerieren und dürfen in privatrechtlichen Verträgen grundsätzlich keinen Platz mehr finden.²⁸

4. Autonomie des Unionsrechts: Die Verbindung mit dem Rechtsschutz

Mein letzter Punkt betrifft eine neuere Entwicklung, die vom Gerichtshof eingeleitet wurde und ein bewährtes Prinzip in ein neues Licht setzt. Es handelt sich um die Autonomie des Unionsrechts - eine Eigenschaft, die in der einmaligen Natur der Europäischen Union begründet ist und seit Langem in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs einen privilegierten Platz einnimmt.

4.1 Das Gutachten 2/13

Seit dem Gutachten 2/13 zum Entwurf des Abkommens zum Beitritt der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention, das Ende 2014 vom Plenum des Gerichtshofs erstattet wurde, kommt der Autonomie des Unionsrechts eine noch wichtigere Funktion zu.²⁹ Denn der Europäische Gerichtshof geht von der Prämisse aus, dass eine internationale Übereinkunft die in den Verträgen festgelegte Zuständigkeitsordnung und damit die Autonomie des unionalen Rechtsmodells nicht beeinträchtigen darf. Die Mitgliedstaaten hätten sich nämlich durch Artikel 344 AEUV verpflichtet, Streitigkeiten über die Auslegung oder Anwendung der Verträge nicht anders als hierin vorgesehen zu regeln. Um jetzt die besonderen Merkmale und die Autonomie des Unionsrechts zu erhalten, hätten die Verträge ein Gerichtssystem geschaffen, das die Kohärenz und die Einheitlichkeit bei der Auslegung dieses Rechts gewährleisten soll. Ein Schlüsselelement des so gestalteten Gerichtssystems soll in dem in Artikel 267 AEUV niedergelegten Vorabentscheidungsverfahren bestehen, das durch die Einführung eines Dialogs zwischen dem Gerichtshof und den Gerichten der Mitgliedstaaten die einheitliche Auslegung des Unionsrechts sichern und damit die Kohärenz, die volle Geltung und letztlich die Autonomie und den eigenen Charakter des durch die Verträge geschaffenen Rechts garantieren soll.

Der springende Punkt ist, welche Folgen aus dieser so aufgewerteten Autonomie des Unionsrechts gerade in Bezug auf das unionale Gerichtssystem gezogen werden. Beim Gutachten 2/13 über den Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention wurde zum einen moniert, dass die durch Artikel 344 AEUV von den Mitgliedstaaten übernommene Verpflichtung, alle das Unionsrecht betreffenden Streitigkeiten dem unionsrechtlichen Gerichtsregime zu unterwerfen, nicht beachtet wurde. Denn das geplante Beitrittsabkommen träfe keine Vorkehrungen dagegen, dass die Mitgliedstaaten und die Union von der ihnen durch die Europäische Menschenrechtskonvention zustehenden Befugnis Gebrauch machen und gegeneinander Klagen wegen Verletzung von Vorschriften der Konvention vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte auch in Fällen erheben, wo es um die Anwendung der Europäischen Menschenrechtskonvention im materiellen Anwendungsbereich des Unionsrechts geht. Im Hinblick auf das unionsrechtliche Vorabentscheidungsverfahren gibt der Luxemburger Gerichtshof zu bedenken, Artikel 267 AEUV könnte dadurch Schaden nehmen, dass das der Europäischen Menschenrechtskonvention beigefügte Protokoll Nr. 16 die höchsten Gerichte der Mitgliedstaaten des Europarats ermächtigt, den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte um Gutachten über die Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention zu bitten. Für den Fall, dass Rechte in Rede stehen, die durch die Grundrechtecharta gewährleistet werden und den in der Europäischen Menschenrechtskonvention niedergelegten Rechten entsprechen, lässt das Beitrittsabkommen offen, dass die gemäß Artikel 267 Absatz 3 AEUV zur Vorlage an den Europäischen Gerichtshof verpflichteten Gerichte der EU-Mitgliedstaaten auf das Protokoll Nr. 16 ausweichen, die Auslegungsfrage dem Straßburger Gerichtshof anvertrauen und damit ihre Pflichten aus Artikel 267 AEUV verletzen.

4.2 Die Rechtssache "Achmea"

Diese besondere Verbindung der Autonomie des Unionsrechts mit dem unionalen Gerichtssystem kommt in einem kürzlich ergangenen wichtigen Urteil der Großen Kammer des Europäischen Gerichtshofs noch stärker zum Ausdruck, bei dem es um die Frage ging, ob und inwieweit die obligatorische Anrufung von Schiedsgerichten für Streitigkeiten bei der Anwendung bilateraler Investitionsschutzabkommen mit Unionsrecht vereinbar war.³⁰ Hier stand zur Debatte, dass nach einem im Jahr 1991 zwischen den Niederlanden und der Slowakei geschlossenen Abkommen Investoren aus diesen Mitgliedstaaten im Fall von Streitigkeiten über ihre Investitionen im anderen Mitgliedstaat ein Schiedsgericht anrufen konnten, dessen Jurisdiktion sich die beiden Mitgliedstaaten im Abkommen unterworfen hatten. Der dem Institut der Schiedsgerichtsbarkeit grundsätzlich nicht abgeneigte Gerichtshof hat hier Bedenken angemeldet, die - wie beim Gutachten 2/13 - genau auf der Verbindung von Artikel 344 mit Artikel 267 AEUV gegründet waren. Mit Rücksicht darauf, dass das im Investitionsschutzabkommen vorgesehene Schiedsgericht auch Unionsrecht und insbesondere die Vertragsbestimmungen über die Niederlassungsfreiheit und die Kapitalverkehrsfreiheit auszulegen und anzuwenden hätte, müsste dieses Rechtsprechungsorgan sich in das unionale Gerichtssystem eingliedern können. Dies sei aber nicht der Fall, weil das betreffende Schiedsgericht kein Gericht im Sinne von Artikel 267 AEUV sei und daher keine Gewähr bestehe, dass die mit dem einschlägigen Unionsrecht zusammenhängenden Fragen dem Europäischen Gerichtshof zur Beantwortung unterbreitet werden könnten. Unter diesen Bedingungen kommt der Gerichtshof zum Ergebnis, dass das auf dem Investitionsschutzabkommen beruhende Schiedsgerichtssystem die Autonomie des Unionsrechts beeinträchtigen würde.

4.3 Das neue Gesicht der Autonomie

Es ist wohl richtig zu schließen, dass der Europäische Gerichtshof durch seine neue Rechtsprechung die aus der Autonomie des Unionsrechts abgeleiteten Anforderungen erhöht und insbesondere das durch die Verträge errichtete unionale Gerichtssystem stark in den Vordergrund schiebt. Haben bislang eher materielle Elemente die Autonomiediskussion beherrscht, wie der Vorrang und die unmittelbare Wirkung des Unionsrechts, so werden sie neuerdings mit verfahrensrechtlichen Bestimmungen wie Artikel 344 und 267 AEUV angereichert und abgerundet.

Man darf zwar nicht übersehen, dass sowohl das Gutachten 2/13 über den Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention als auch das Urteil zur Einschränkung der Schiedsgerichtsbarkeit bei Investitionsschutzabkommen auf starke Kritik gestoßen sind. Was das Gutachten 2/13 betrifft, habe ich den Eindruck, dass eine gewisse Ruhe eingetreten ist, die erste Welle der Enttäuschung über die angeblich vom Europäischen Gerichtshof bezweckte Abkapselung des Unionsrechts scheint vorüber zu sein - die Beziehungen zwischen den beiden Gerichtshöfen haben keinen Schaden erlitten, sondern setzen sich durch Treffen in einem jährlichen Turnus fort. Das Urteil in der Rechtssache "Achmea" ist dagegen noch relativ frisch und hat wahrscheinlich einen empfindlichen Nerv getroffen, insofern sich das Schiedsgerichtssystem bei Investitionsabkommen offensichtlich großer Beliebtheit erfreute. Die Stellungnahmen in der Literatur sind durchweg negativ, das Urteil wird als erneuter Beweis dafür gesehen, dass der Europäische Gerichtshof durch sein Autonomieverständnis internationale Kooperationen erheblich erschwert. Doch sollte hier zur Kenntnis genommen werden, dass es um Klagen von Investoren gegen Mitgliedstaaten geht, die auf der Grundlage des Investitionsabkommens Schiedsgerichten zugewiesen sind: Nicht der Normalfall der vom Europäischen Gerichtshof gebilligten sogenannten kommerziellen Schiedsgerichtsbarkeit liegt also vor, wo zwei Parteien durch Vertrag ihren Streit einem Schiedsgericht anvertrauen, sondern es geht um Klagen von Investoren gegen einen EU-Mitgliedstaat, die normalerweise von den Gerichten dieses Mitgliedstaats zu entscheiden wären. Die Einschaltung institutionalisierter Schiedsgerichte stellt das Niveau der staatlichen Gerichtsbarkeit im Investitionsland infrage und bringt das Misstrauen der Investoren gegenüber den staatlichen Gerichten zum Ausdruck. Das ist aber ein harter Schlag gegen das Prinzip des gegenseitigen Vertrauens unter den Mitgliedstaaten, das zu den Fundamenten der EU gehört - eigentlich die Grundlage der europäischen Integration bildet. Die Mitgliedstaaten kommen zusammen, weil sie sich gegenseitig vertrauen und ihre Rechtsordnungen als gleichrangig betrachten. Das durch die Einrichtung einer ständigen Schiedsgerichtsbarkeit für Streitigkeiten von Investoren gegen Mitgliedstaaten zum Ausdruck kommende Misstrauen in die betreffenden Rechtsordnungen ist deshalb nicht akzeptabel.³¹

5. Schlussbemerkung

Dem Gerichtshof ist daher beizupflichten, wenn er das gegenseitige Vertrauen unter den Mitgliedstaaten wiederherstellt und die jeweiligen Rechtsschutzsysteme für grundsätzlich gleichrangig und vertrauenswürdig hält. Meine Schlussbemerkung zielt insofern auf die integrations­fördernde Funktion des Vorabentscheidungsverfahrens und seine Bedeutung für das Prinzip des gegen­seitigen Vertrauens unter den Mitgliedstaaten. Diese Entwicklung wird im Übrigen von der bewährten Kooperation zwischen dem Europäischen Gerichtshof und den mitgliedstaatlichen Gerichten beflügelt. Sie ist von der Absicht getragen, das in seiner Art einzigartige Vorabentscheidungsverfahren, das - wie bereits erwähnt - vom Gerichtshof als das "Schlüsselelement" des unionalen Gerichtssystems bezeichnet wird, so zu gestalten, dass die nationalen Richter auf das Instrument häufig zurückgreifen, weil sie auf ihre Zusammenarbeit mit dem Europäischen Gerichtshof Wert legen und in ihren Erwartungen nicht enttäuscht werden. Es ist bemerkenswert, dass heute ungefähr drei Viertel der beim Europäischen Gerichtshof eingehenden Verfahren Vorlagen der nationalen Gerichte zum Gegenstand haben. Das ist das Ergebnis des vor 15 Jahren unternommenen Versuchs, das Vorabentscheidungsverfahren bewusst in den Mittelpunkt aller internen Reformvorhaben zu stellen und mit normativen Begleitmaßnahmen zu flankieren, um den Richtern in den Mitgliedstaaten zeitnahe Antworten geben zu können. In diesem letzten Punkt - das heißt in dem überaus erfolgreichen Zusammenwirken des unionalen mit dem nationalen Richter - liegt wohl der größte Beitrag des Europäischen Gerichtshofs zur Integration!