Europäisches Asylrecht und Varianz

Harmonisierung oder Schutzlotterie?

Tutzing / Tagungsbericht / Online seit: 31.07.2015

Von: Miriam Zerbel

# Gesellschaftlicher-Wandel / Integration / Geschichte-Europäischer-Integration

Immer mehr Menschen kommen als Flüchtlinge nach Europa. Wie gehen wir verantwortungsvoll mit ihnen um? (Bild: Wikimedia Commons: Karl Glatt)

Es werden immer mehr und ein Ende ist nicht abzusehen. Über lebensgefährliche Routen  fliehen  tausende verzweifelte Menschen aus Afrika nach Europa. Viele von ihnen wagen den Weg übers Mittelmeer und riskieren ihr Leben. Doch der Europäischen Union gelingt es nicht, angemessen zu reagieren. Was tun? Zwei Tage lang nahmen sich Wissenschaftler, Praktiker und Studierende Zeit und machten sich in der Akademie für Politische Bildung in Tutzing Gedanken über europäisches Asylrecht und europäische Varianz.

Zunächst ging es darum, das europäische Asylsystem genauer unter die Lupe zu nehmen. Wie harmonisch und solidarisch ist der innereuropäische Umgang mit Flüchtlingen?
Über die bundesdeutsche Asylpolitik von 1992 bis heute sprach Professorin Ursula Münch.  Die Akademiedirektorin analysierte verschiedenen Phasen: der Strategielosigkeit in den 1950er und 60er Jahren folgte demnach die Strategie der reaktiven Anpassung in den 70ern bis hin zur Strategie der Abschreckung in den 80er Jahren. Spätestens mit dem Asylkompromiss 1992 und dem Zuwanderungsgesetz 2005 war klar, dass  die Bundesrepublik das Ziel verfolgte, nicht zum Asyl-Reserve-Land Europas zu werden.

Entwicklung der Asylpolitk

Als Konstanten in der bundesdeutschen Asylpolitik stellte Münch dabei fest, dass unterschiedliche Politikkonzepte sich nicht unbedingt in parteipolitischen Differenzen spiegelten, sondern eher in föderalen Positionen begründet waren. Der Druck und die Forderung nach einer Verschärfung der Asylverfahren kam von kommunalpolitischer Ebene und ging über die Länder an den Bund. „Auch grün- oder SPD-regierte Länder tun sich in der Asylpolitik nicht so leicht“, sagte Münch. Hintergrund ist die föderale Aufgabenteilung, wonach der Bund das Asyl „gewährt“, Länder und Kommunen dagegen die kostenträchtige Aufgabe von Unterbringung und Sach- sowie Geldleistungen erbringen müssen.

Auslöser der aktuellen Debatte war das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Asylbewerberleistungsgesetz. Darin heißt es, dass die im Grundgesetz garantierte Menschenwürde migrationspolitisch nicht zu relativieren ist. Münch kam zu  dem Schluss, dass es zwar durchaus Kontinuitäten in der deutschen Asylpolitik gibt, aber auch Veränderungen angesichts der Einbettung von Einwanderung in Europa, vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung und des Fachkräftemangels sowie des Wandels der Aufnahmegesellschaft.

Weit entfernt von harmonisch und solidarisch

Diejenigen, die es bis zu einem EU-Mitgliedstaat schaffen, haben durch das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) zwar Rechte, aber eine sicheren und legalen Weg nach Europa schützt das GEAS nicht. Nicht geregelt ist nach den Worten von Professorin Petra Bendel auch ein faires und solidarisches Verfahren, wie die Schutzsuchenden auf die einzelnen Länder verteilt werden. „Das GEAS bleibt weit hinter dem zurück, was man von der EU als Trägerin des Friedensnobelpreises erwarten dürfte“, kritisierte die Geschäftsführerin des Zentralinstituts für Regionenforschung an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg. Sie untersuchte, ob die EU es geschafft hat, mithilfe des GEAS die Gesetzgebung in Europa zu harmonisieren, die Schutzstandards anzuheben und einen solidarischen Umgang der Mitgliedstaaten untereinander zu verwirklichen.
In ihrer Bilanz zum GEAS kritisierte Bendel vor allem, dass es noch immer keine gegenseitige Anerkennung von Asylentscheidungen auf europäischer Ebene gibt. Als konstruktive Handlungsempfehlungen hatte Bendel Vorschläge verschiedener Hilfsorganisationen zusammengetragen: Gründung einer europäischen Search & Rescue-Agentur, Erweiterung legaler Zugangswege, Sicherung der regionalen Förder-und Schutzprogramme für Flüchtlinge, Überarbeitung des Dublin-Abkommens und Sicherung von Änderungsmöglichkeiten bei der Blue-Card. In der anschließenden lebhaften Diskussion verwies Münch auf einen grundsätzlichen Konstruktionsfehler des GEAS: „Staaten, die geographisch in der Mitte der EU liegen, haben ganz andere Probleme als Staaten an der europäischen Außengrenze.“

Kein Ende der Schutzlotterie

Die Frage nach den Zugangswegen erörterte Karl Kopp der Europareferent von ProAsyl. Er beschrieb detailliert den Weg syrischer Flüchtlinge nach Europa. Nach Hinweisen auf die teils brachiale push-back-Politik einiger EU-Staaten wie Bulgarien machte er deutlich, dass viele Schutzsuchende den gefährlichen Weg über das Mittelmeer wählen, weil sie auf dem Landweg zurückgewiesen werden. Mit Blick auf die Situation in Griechenland warnte Kopp: „Das Überleben der Menschen im griechischen Transit ist nicht gewährleistet.“

Zentrales Ziel der GEAS war, die „Schutzlotterie“ der Asylsuchenden in Europa zu beenden. Die Chancen, als Flüchtling in der EU anerkannt zu werden, sollten nicht mehr vom jeweiligen Einreiseland abhängen. Ob das erreicht wurde analysierte Constantin Hruschka von der Schweizerischen Flüchtlingshilfe in Bern. Mit Verweis auf die Dublin III-Verordnung, nach der der Mitgliedstaat bestimmt wird, der für die Durchführung eines Asylverfahrens zuständig ist, kritisierte Hruschka die Auswirkungen auf die Flüchtlinge. Er sprach von Angst und Vertrauensverlust unter den Schutzsuchenden. „Dublin III errichtet Grenzen, die wir gar nicht kennen.“ Zugleich appellierte er, lieber Geld als Menschen zu verteilen.

Gerichtshof für Menschenrechte als letzte Hoffnung

Welche Rolle die Gerichte im Europäischen Asylsystem spielen, beleuchtete Professorin Anna Lübbe von der Hochschule Fulda. Dabei ging sie konkret auf den Europäischen Gerichtshof EuGH in Luxemburg und den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte EGMR in Straßburg ein. Zunächst erläuterte Lübbe verschiedene Urteile beider Gericht um dann festzustellen, dass der EGMR eher menschenrechts-orientiert sei und dem Verfahren Individualentscheidungen zugrunde liegen. Das Gericht in Straßburg ist die letzte Instanz und häufig die letzte Hoffnung der Flüchtlinge. Der EuGh dagegen achte mehr auf Effizienz und das Verfahren ist eine Vorabentscheidung, die anschließend an die nationalen Gerichte zurückgeht, wo dann das Urteil fällt.

Effiziente Verfahren in Schweiz und Niederlanden

Ein Prinzip des humanitären Umgangs mit Flüchtlingen ist das Non-refoulment, das Nicht-Zurückweisungsgebot. Es ist verboten, Menschen in Staaten zurückzuführen, in denen ihnen Folter oder andere Menschenrechtsverletzungen drohen. Wie Professor Dietrich Thränhardt von der Westfälischen-Wilhelms-Universität Münster feststellte, führt das zu massiven Zugangsbeschränkungen an den EU-Außengrenzen: Bilder des spanische Doppelzauns in Melilla oder der Stacheldraht-Befestigungen in Griechenland an der Grenze zur Türkei sind aus dem Fernsehen geläufig. „Die Aufnahmebereitschaft, das –verhalten und die Rahmenbedingungen sind extrem unterschiedlich“, stellte der Wissenschaftler fest. Wenig bekannt sei beispielsweise, dass die Türkei im Gegensatz zur EU die Grenzen für Flüchtlinge offen hält. Augenfällig sei auch der enorme Bearbeitungsstau von Asylanträgen in Deutschland. Dort liegt fast die Hälfte aller unbearbeiteten Anträge. „Das deutsche Asylsystem funktioniert schlechter als in den meisten europäischen Nachbarländern“, so Thränhardt. Das sei ein selbstgeschaffenes Problem, es gebe schlicht zu wenig Personal.

Wie gehen andere Länder in Europa mit der Herausforderung der Flüchtlings- und Asylpolitik um? Vorbildlich seien hier die Schweiz und die Niederlande mit effizienten Verfahren und Rechtsbeiständen, die von Anfang an zur Verfügung stehen. Thränhardts Fazit: Je mehr Klarheit und Rationalität sich in Politik und Verfahren durchsetzen können, desto größere Chancen haben die Flüchtlinge auf Verständnis.“

Ende des Nord-Süd-Mythos

Die südliche Aussengrenze, vor allem die Situation in Spanien, Griechenland und Italien beleuchtete Claudia Finotelli von der Universidad Complutense de Madrid. Zunächst räumt sie mit dem Nord-Süd-Mythos der asymetrischen Zuwanderungsprofile auf. Die Systeme in Nord- bzw. Südeuropa folgten lediglich einer unterschiedlichen Logik, politisch ungewollte Migranten realisierten ihre Chancen verschieden. Zudem hat sich Finotelli zufolge die Asylrealität in Südeuropa in den vergangenen zehn Jahren verändert. Nun gehört Italien zu den zehn wichtigsten Aufnahmeländern. Dort ist mittlerweile auch ein nationales System zum Schutz von Flüchtlingen entstanden. Allerdings könne das Land die Screening-Phase, in der die Flüchtlinge registriert werden, wegen hoher Flüchtlingszahlen nicht korrekt durchführen. „Nicht alle Asylsuchenden wollen weiter in den Norden“, erklärte Finotelli.

In Griechenland sei neben einer schwachen Asyltradition auch das Screening mangelhaft. Die Wissenschaftlerin machte darauf aufmerksam, dass die Flüchtlinge sehr wohl wüssten, dass sie nur dann eine Chance auf Aufnahme haben, wenn ihr Boot kaputt ist. Spanien hingegen versuche sich der Verantwortung durch eine enge Kooperation mit Marokko zu entziehen, indem es Flüchtlinge dorthin abschiebe.

Die Ergebnisse dieses Diskurses flossen in eine gemeinsame „Tutzinger Empfehlung an die Asylpolitik“, die einen Beitrag zur Debatte über eine verantwortungsvolle Asylpolitik in Europa leisten soll. Den Wortlaut der Empfehlungen finden sie hier.

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Bildergalerie

Flickr-Galerie © Akademie für Politische Bildung Tutzing

Weitere Informationen

Literaturhinweis: Stefan Luft/ Peter Schimany, 20 Jahre Asylkompromiss. Bilanz und Perspektiven, 2014


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