Großprojekte in der Demokratie

Künftige Gestaltung von Infrastrukturen

Tutzing / Tagungsbericht / Online seit: 19.03.2013

Von: Miriam Zerbel und Susanne Prechtl

# Kommunalpolitik / Partizipation

Zeil-Münch-Tutzing

Wirtschaftsminister Martin Zeil und Akademiedirektorin Ursula Münch auf dem Empfang der Bayerischen Ingenieurekammer-Bau.

Verschoben, verbaut, verplant: Nicht selten sind große Bauvorhaben wie der Flughafen Berlin-Brandenburg, der Bahnhof Stuttgart 21 oder der Donauausbau umstritten. Dabei sind solche Großprojekte Ausdruck von gesellschaftlicher Innovationskraft und technischem Fortschritt. Aber sie bieten eben auch Anlass für politische Kontroverse. Immer mehr Bürger wollen mitbestimmen bei den Entscheidungen über teure Projekte.

Während der Tagung "Großprojekte in der Demokratie vom 15. bis 17. März" geht es um die Bedeutung von Infrastruktur. Erstmals kooperiert die Akademie für politische Bildung Tutzing dabei mit der Bayerischen Ingenieurekammer-Bau. So kommen politikwissenschaftliche und technische Kompetenz zusammen.

Das Potential von Bürgerbeteiligung

Ist die Beteiligung von Bürgern an der Planung von Großprojekten eine Bremse oder eine Chance?  Professor Patrizia Nanz von der Universität Bremen zögert nicht die Frage zu beantworten. „Wenn die Kriterien für eine handwerklich gut gemachte Bürgerbeteiligung erfüllt sind, dann hat das Potential.“ So ließen sich nicht nur gute Entscheidungen fällen und Akzeptanz schaffen, sondern es gelinge auf diesem Wege auch Konflikte und Proteste zu reduzieren und Partikularinteressen einzelner Gruppen einzudämmen. Nicht zuletzt sei es zudem auch möglich, so Nanz, bei den Bürgern Verständnis für die Komplexität der Prozesse zu wecken.

Eingriff in die Lebenswelt der Bürger

Immer mehr Menschen wollen Mitsprachemöglichkeiten haben und das, obwohl die repräsentative Demokratie in einer Krise steckt. Sichtbar ist das unter anderem in der seit Jahren sinkenden Wahlbeteiligung. Geht es aber um die Stromtrasse vor der Haustür, dann ist die Aufmerksamkeit groß. Das ist nicht verwunderlich, greifen doch Infrastrukturprojekte wie Stuttgart 21 tief in die Lebenswelt der Bürger ein.

Eine informelle, dialogorientierte Beteiligung der Menschen kann laut Nanz dazu beitragen, Bürger und Entscheidungsträger zusammen zu bringen. „Das Ziel muss aber immer sein, zu einer gemeinschaftlichen Willensbildung und einer konsensualen Entscheidungsfindung zu gelangen. Die Bürger wollen ernst genommen werden.“
Die zentrale Frage dabei ist allerdings: Wer ist betroffen? Die Bremer Forscherin plädiert für eine aktive Auswahl der beteiligten Bürger. Die solle nicht nach dem Motto erfolgen: Wer will macht mit. Denn dann sei eine repräsentative Vertretung der Wahlbevölkerung nicht gegeben.

Erfolgsrezept für Bürgerbeteiligung

Als zentrale Faktoren für das Gelingen von Bürgerbeteiligungen nennt Nanz:

  • individuelles Prozessdesign
  • klar definiertes Ziel
  • alle Informationen müssen frei zugänglich sein
  • tatsächlich vorhandenen Gestaltungsspielraum
  • verlässliches Feedback von Entscheidern
  • klare Rollenaufteilung aller Akteure
  • professionelle Durchführung und Moderation
  • Kommunikation auf Augenhöhe

Um Planungsvorhaben mit mehr Bürgerbeteiligung konkret zu gestalten, gibt es laut Nanz ein Erfolgsrezept. Demnach muss frühzeitig ein informelles Verfahren angeboten werden, das ergebnisoffen ist. Zudem brauchen die Bürger einen dauerhaften Ort der Beteiligung wie beispielsweise einen Baustellenrat.

Die meisten Gemeinden scheinen jedenfalls keine Angst vor Bürgerbeteiligung zu haben. Die Forscherin verweist darauf, dass „die meisten Kommunen mehr Chancen als Risiken bei der Einbindung der Bürger sehen.“

Mehr dazu im "Handbuch Bürgerbeteiligung" 

Zwischen Repräsentation und Partizipation

Der Jurist Meinhard Schröder von der LMU München macht auf das Spannungsfeld zwischen Repräsentation auf der einen und Partizipation auf der anderen Seite aufmerksam: „Das Problem an der Demokratie ist, dass das Volk nicht alles selbst entscheiden kann. Deshalb wählt es Abgeordnete, die das gesamte Volk repräsentieren. Nach dem Grundgesetz geht alle Staatsgewalt vom Volk aus, die Ausübung obliegt aber der Exekutiven, Legislativen und Judikativen.“ Die Vorteile der repräsentativen Demokratie lägen auf der Hand: eine schnelle Entscheidungsfindung und eine zunehmende Professionalisierung. 

Wie sieht es aber mit den Beteiligungschancen bei einer Projektplanung aus? „Zunächst einmal muss beachtet werden, wer das Projekt initiiert. Hat man es mit öffentlichen Initianten zu tun, gibt es Einflussmöglichkeiten, bei privaten Initiativen ist keinerlei demokratische Beteiligung an der Initiative möglich“, differenziert Schröder.

Zeil am See

Über neue Großprojekte in Bayern spricht unser Gast aus der Staatsregierung. Martin Zeil, der Bayerische Staatsminister für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie, leitet damit unsere Tutzinger Veranstaltungsreihe "Akademiegespräche am See" in die zweite Runde.

„Wir müssen einen Diskurs führen über die Bedeutung von Infrastruktur“, fordert der Minister. Zugleich verweist er darauf, dass wir den heutigen Wohlstand den Investitionen früherer Generationen verdankten. Für die Politik sieht Zeil im Wesentlichen drei Aufgabenfelder. Sie muss:

  1. eine nachhaltige Infrastruktur ermöglichen
  2. um Akzeptanz bei den Bürgern werben
  3. die Finanzierung sichern

Erschwert werde die Aufgabenstellung aber durch ein neuartiges Phänomen. Auf die Entwicklung um den Bau von Stuttgart 21 anspielend sagt der Minister: „Es wird ewig geplant, mit allen rechtsstaatlich vorgesehenen Verfahren, und dann wird plötzlich nicht mehr gebaut.“ In der Bevölkerung entstehe dadurch der Eindruck, man könne der Politik nicht mehr vertrauen.

Spagat zwischen Teilhabe und Beschleunigung

„Großprojekte sollten keine Jahrhundertprojekte werden", fordert Zeil. Ein wichtiger Faktor sei die frühe Beteiligung der Öffentlichkeit, vor dem Planfeststellungsverfahren. Der Bürger müsse als gleichberechtigter Partner Ernst genommen werden. „Wir müssen den Spagat hinbekommen zwischen mehr Bürgerbeteiligung und der Beschleunigung des Verfahrens."

Letztlich sei aber eine abgewogene politische Entscheidung nötig. Für den Infrastrukturminister ist es keine Frage: „Wir brauchen Großprojekte." Selbstkritisch merkt er an, die Politik müsse transparenter und dialogorientierter werden sowie die Bürger besser einbinden und gleichzeitig die Planung beschleunigen. Im Freistaat so versichert er, sei Vorsorge getroffen, dass in Großprojekten Pannen wie bei Stuttgart 21 oder dem Berliner Großflughafen nicht auftreten könnten. Zeil, der kurz zuvor von einer Türkei-Reise zurückgekehrt war, verweist auf den globalen Wettbewerb mit andern Staaten. „Wir müssen am Ball bleiben, sonst werden wir von denen überrollt.“

Sind Großprojekte noch möglich?

„Seit dem Wirtschaftswunder herrscht ein unerschütterlicher Glaube an Technik und Wissenschaft – ich nehme mich da selber nicht aus. Der Aspekt der Ökonomie war lange der einzig entscheidende. Erst später kam der der Ökologie dazu. Dass nun auch die Gesellschaft eine Rolle spielt, ist ein relativ neues Phänomen“, so Professor Johann-Dietrich Wörner, Vorsitzender des Vorstands des Deutschen Zentrums für Luft- und Raumfahrt. „Mittlerweile scheint sich die Frage zu stellen, ob wir künftig überhaupt noch bauen können“, provoziert Wörner.

Aus seiner eigenen Erfahrung als Moderator beim Mediationsverfahren zum Ausbau des Frankfurter Flughafens und dem im Anschluss daran ins Leben gerufenen „Regionalen Dialogforum“ weiß Wörner, an welche Stellschrauben man drehen muss, damit das Vermittlungsverfahren gelingt: „Es braucht einen Dialog innerhalb des Forums, mit den Betroffenen in der Region und mit den Entscheidungsträgern.“ Allerdings weißt der Ingenieur auch auf die Grenzen einer Mediation hin: „Wir dürfen die Rechtssicherheit nicht durch alle diese Verfahren in Frage stellen. Eine Genehmigung muss auch dazu führen, dass man das Projekt durchsetzen kann. Das ist auch Rechtsstaat.“

Kommunikation ist das A und O

Auch für Professor Frank Brettschneider von der Universität Hohenheim ist Kommunikation aller betroffenen Parteien der wichtigste Faktor, der zum Gelingen eines Großprojekts beitragen kann – er spricht von „Legitimation durch Kommunikation“. Damit das funktioniere, müsse frühzeitig und in allen Phasen der Projektplanung und -umsetzung Transparenz geschaffen und ein ständiger Dialog vorangetrieben werden: „Das Berufen auf ein rechtmäßiges Verfahren reicht nicht aus. Es braucht ein durchdachtes Kommunikations-Management von der Grundlagenermittlung über die Vor-, Entwurfs- und Ausführungsplanung bis zur Bauausführung und Dokumentation im Nachgang eines Projekts“, so Brettschneider. Der Professor für Kommunikationswissenschaft stellt die Frage heraus, die bei jedem Großprojekt neu gestellt werden müsse: „Wo kann man im formalen Verfahren eine Verzahnung mit dem informalen Verfahren erreichen?“

Der NIMBY-Faktor

Dem Eindruck, mittlerweile stießen alle Großprojekte auf Protest, widerspricht er: „Der Bedarf an sich ist größtenteils anerkannt. Allerdings will niemand so eine Großbaustelle in der direkten Umgebung. Das nennt man den NIMBY-Faktor – not in my backyard.“ Daneben gebe es weitere Gründe, die einen Protest wahrscheinlich machen: ökologische Bedenken, zu hoch wirkende Risiken und Kosten, ein scheinbar unklarer Nutzen, ideologische Differenzen, mangelndes Vertrauen in Politik und Vorhabenträger, aber auch zu wenig Diskussion von Alternativen und mangelnde Transparenz.

Teamwork: erfolgreiche Bürgerbeteiligung

Innerhalb der Arbeitsgruppen, in denen sich Tagungsteilnehmer mit Experten austauschen konnten, kristallisierten sich folgende Fragen heraus, die vorab für eine erfolgreiche Bürgerbeteiligung geklärt werden müssen:

  • Wer wird beteiligt?
  • Betrifft das Projekt nur die Region oder hat es nationale/internationale Auswirkungen?
  • Wie lädt man zur Beteiligung ein? Einladung an alle oder gezielt an einzelne Personen oder Zufallsauswahl?
  • Wo findet der Dialog statt? In kleinen Arbeitsgruppen oder im Plenum?
  • Zu welchem Zeitpunkt ist eine Beteiligung sinnvoll?
  • Was steht zur Debatte? Worüber redet man eigentlich?
  • Wie gestaltet man Information und Transparenz?
  • Wie kann man Vor- und Nachteile eines Projekts für alle Bürger verständlich vermitteln?

Generell sei ein vorab erarbeitetes Gesamtkonzept der Beteiligung notwendig. Dieses müsse von Einzelfall zu Einzelfall individuell erarbeitet werden, da es themenabhängig sei. Es spiele eine große Rolle, ob es um das wie oder um das ob eines Projekt ginge und ob es sich um einen reinen Austausch handle oder die Bürger ein tatsächliches Empfehlungsrecht hätten.

Sorgenkind Großflughafen Berlin

Als Experte möchte sich Dieter Faulenbach da Costa nicht bezeichnen lassen, aber als einer, der sich auskennt. Der Architekt aus Offenbach hat an der Planung vieler Flughäfen mitgewirkt und schildert in Tutzing unverblümt, was nach seiner Ansicht beim Berliner Airport falsch gelaufen ist. Seit 1990 ist Faulenbach da Costa mit dem Großflughafen in der Hauptstadt befasst. „Es gibt kaum jemand, der so lange dabei ist wie ich“, so der Architekt. Detailliert schildert er die Entwicklung der Planungen für den Flughafen in Berlin, die 2006 begannen. Dabei warnt der Fachmann: „Wenn bei den Planungskosten zehn Prozent eingespart werden, steigen in der Ausführung, beim Bau die Kosten um das Zehnfache.“ Eine Einschätzung, die von vielen der anwesenden Ingenieure geteilt wird.

Die Kritikpunkte Faulenbach da Costas sind zahlreich. Von vornherein sei der Flughafen zu klein geplant worden. Beispielsweise habe es schon zu Beginn eine Diskrepanz gegeben zwischen den Zahlen für die Passagierabfertigung von 17 Millionen Menschen und dem erwarteten Passagieraufkommen von rund 27 Millionen Menschen. Als weiteres Beispiel führt er die Planung von Rolltreppen an, die zur Passkontrolle führen, dort aber lediglich 12 Meter Staufläche vorsehen. Viel zu wenig, nach seiner Meinung. „Die Planer überprüfen nicht mehr auf Plausibilität“, beklagt der Architekt. „Und in Berlin hatten die Zuständigen keine Ahnung von funktioneller Planung."

Aus Fehlern lernen

Seine Liste der handwerklichen Fehler ist lang. So kritisiert er, dass sich überlagernde Flächen von Check-In Bereich und Sicherheitskontrollen vorgesehen wurden. „Als erfahrener Planer sehe ich doch sofort: Das geht nicht!“ Überhaupt spart der Referent nicht mit harten Worten: „So ein Projekt lässt sich nur gemeinsam erfolgreich an die Wand fahren, einer allein schafft das nicht."

Die Empfehlung Faulenbach da Costas lautet: Es solle eine Institution geschaffen werden, die solche Fehler sammelt und bei einem neuen Großprojekt den Aufsichtsräten zur Verfügung stellt. Für Berlin empfiehlt er, nicht einzig und allein auf den Großflughafen zu setzen, sondern ein System von Airports zu belassen.

Eine Beteiligung der Bürger müsse unbedingt vor dem Projekt erfolgen. Die Mitbestimmung der Menschen sieht er positiv. „Bürgerbeteiligung beschleunigt Großprojekte und behindert sie nicht“, so sein Fazit. Trotz aller Kritik verfällt der Architekt nicht in Pessimismus: „Großprojekte lassen sich in Deutschland verwirklichen.“

Erfolgsbeispiel Bahnhof Wien

Ein Beispiel für ein erfolgreiches Großprojekt mit Bürgerbeteiligung ist der Wiener Hauptbahnhof. Projektleiterin Judith Engel schildert präzise wie das Vorhaben mitten in der österreichischen Hauptstadt verwirklicht wird, ohne dass negative Schlagzeilen entstehen.

Auf einer Fläche von 106 Hektar entsteht nur vier Kilometer vom Stephansplatz entfernt ein Bahnhof, der ähnliche Dimensionen wie Stuttgart 21 hat. Auch die Problemlage ähnelt der in Stuttgart: zwei bestehende Kopf-Bahnhöfe aus der Nachkriegszeit, dichte Wohnbebauung, Vorbelastung durch Lärm und Abgase, Termindruck, enger Raum, viel Verkehr und zahlreiche Ansprechgruppen mit unterschiedlichen Wünschen.
„Die juristischen Begleitumstände für eine Bürgerbeteiligung waren eher kontraproduktiv“, erklärt die Diplom-Ingenieurin. „Selbst für uns war nur mit juristischer Beratung nachzuvollziehen: Wer ist wo und wann Partei? Wer darf was sagen?“ Dass der Wiener Bahnhof dennoch als Erfolgsbeispiel gilt, liegt nach Engels Worten vor allem an der Projektkommunikation. Sie beruht auf drei Säulen:

  1. Information: Mittels Broschüren, Medienarbeit, Anrainerinformationen, eigenem Internetauftritt und einer Projektmappe, die sich füllt, je weiter der Planungsprozess voranschreitet, werden die Botschaften zu den Bürgern gebracht.
  2. Kommunikation: Durch Einzelgespräche mit Verbänden und Organisationen wie der Caritas, dem Autoclub oder der Wirtschafskammer sowie mithilfe eines Ombudsmanns werden Botschaften wechselseitig ausgetauscht.
  3. Partizipation: In Bürgerforen und interessensspezifischen Arbeitsgruppen werden Anregungen gesammelt und Informationen ausgetauscht.

„Wichtig ist, dass anfangs die Projektverantwortlichen die Klinken putzen und für die Bürger sichtbar sind. Das baut Vertrauen auf“, sagt Engel. Eine zentrale Rolle spielt in Wien zudem der Ombudsmann, ein ehemaliger Eisenbahnmitarbeiter. Er ist bei den Baubesprechungen dabei und informiert die Anrainer anschließend per Aushang in den Treppenhäusern der angrenzenden Häuser, wann welche Baumaßnahmen wo anstehen. „Seine Arbeit reduziert die Beschwerde-Anrufe auf zehn Prozent“, so die Erfahrung der Projektleiterin.

Generell ist das Gesprächsklima auch mit Gegnern des Projekts gut. In den mindestens einmal jährlich stattfindenden Gesprächsrunden mit Vereinen und Bürgerinitiativen wird die Projektleiterin mit ihrem Team von den Österreichischen Bundesbahnen ÖBB dann auch durchaus einmal mit Faschingskrapfen bewirtet. Und das, obwohl in der Sache Uneinigkeit herrschte. „Bürgerbeteiligung gehört dazu und ist keine Option“, bekräftigt die Projektleiterin aus Wien. Eine Aussage von der sich der Präsident der Bayerischen Ingenieurekammer-Bau, Heinrich Schroeter, wünscht, sie wäre in Deutschland ebenso selbstverständlich.

Ein Auftrag für die politische Bildung

Das Fazit der Tagung zusammengefasst durch Akademiedirektorin Münch: Die Partizipation von Bürgern an Großprojekten im Rahmen des repräsentativen Systems kann nicht Ersatz für politische Entscheidungen sein, sondern muss eine Beteiligung von Betroffenen bleiben. Je früher die Bürgerbeteiligung beginnt, desto eher ist man vor unliebsamen Überraschungen gefeit. Zugleich entsteht daraus auch ein Auftrag für die politische Bildung: „Wir müssen darüber informieren wie Entscheidungsprozesse ablaufen. Wer hat wann wofür die Verantwortung?“ so Münch. „Das gehört zur Staatsbürgerbildung.“


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